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Edición 640

Finanzas

¿Es posible un nuevo pacto fiscal?

El actual sistema de coordinacio?n tributaria ya no sirve al propo?sito de la mayori?a de los estados, por lo que es urgente cambiarlo. Existen dos caminos: romper con la federación o impulsar una reforma integral

Rogelio Montemayor Seguy

Parte I

Un nuevo pacto fiscal no solo es posible, es necesario y urgente. La existencia de varios órdenes de gobierno que obtienen su ingreso de una misma base impositiva plantea la necesidad de una adecuada coordinación fiscal.

Las soluciones que se han dado a esta necesidad han variado de país a país: facultades exclusivas a cada nivel de gobierno, facultades concurrentes y, en algunos casos, una combinación de ambas formas.

En México, la Constitución de 1917 estableció un sistema de facultades concurrentes indefinida, pues otorga al Congreso de la Unión facultades para fijar las contribuciones necesarias para financiar el gasto público del gobierno federal, más no define las facultades exclusivas de cada ámbito de gobierno, salvo algunas excepciones.

Con los años, al ir creando la federación las figuras impositivas actuales (ISR, en 1925; el IIM, en 1948; el IVA, en 1979), mediante convenciones fiscales, convenios y la ley de Coordinación Fiscal, se fue vaciando de contenido a las facultades fiscales constitucionales de los estados, pues a cambio de no ejercerlas, la federación les otorga una participación en algunos de los impuestos federales.

En lo positivo, esta evolución ha traído a México un sistema fiscal de pocos impuestos generales, lo cual minimiza las distorsiones al proceso económico asociado a los impuestos, pero el costo de ello ha sido el crear una dependencia de las finanzas locales respecto de la hacienda pública federal.

Esta dependencia es negativa, dado que el sistema tributario nacional no recauda lo suficiente para financiar un gasto acorde a las necesidades de una sociedad y economía como las nuestras, pues esta insuficiencia se traslada a los estados y municipios que comparten dicha recaudación.

Una comparación ilustra esta insuficiencia: en 2019, el sistema tributario de México recaudó 13.1% del PIB, contra 22.3% de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y 17.5% de América Latina y, por consecuencia, el gasto es del orden de 20%, contra 33% en la OCDE y 28% para América Latina. De igual manera, el gasto para fines sociales en México es de 8%, contra 20% en la OCDE.

Esta insuficiencia de ingresos y gasto público se traduce en desinversión en áreas como infraestructura, ciencia y tecnología, salud y seguridad social, seguridad pública, regulación antimonopólica, que son críticas para la competitividad y el crecimiento. Esta falta de inversión se torna aun más grave cuando lo que se invierte se hace en proyectos de baja rentabilidad social. Esta dependencia hace que se desperdicie el potencial de los Estados para contribuir al desarrollo nacional.

El sistema tributario recauda poco, peor aun, distribuye dicha la carga inequitativamente entre la población —depende en exceso de impuestos indirectos regresivos— y no contribuye a mejorar las desigualdades económicas —el indicador de desigualdad, índice de Ginni, no se mejora cuando se calcula antes y después de impuestos—.

Otro riesgo de esta dependencia de las haciendas locales se deriva de que la hacienda federal, sin una gran reforma, será en pocos años, insolvente para cubrir sus obligaciones en materia pensionaria, pues mientras éstas crecen de manera exponencial, —casi cuatro veces en su relación al PIB— desde la reforma a la Ley de IMSS en 1997, y hasta 2020, la recaudación solo hizo en 30%. Estas obligaciones seguirán creciendo conforme envejece la población.

Esquema disfuncional

El actual esquema de coordinación es claramente disfuncional. Por un lado, como ya se mencionó, las participaciones federales que reciben los estados son insuficientes para financiar las necesidades de gasto locales, necesarias para cumplir las responsabilidades que la ley les ordena.

Esta insuficiencia no puede ser subsanada vía uso de las facultades constitucionales impositivas locales, pues los estados las cedieron a la federación conforme al actual convenio de coordinación fiscal y el margen impositivo local posible es muy limitado —Impuesto sobre nómina SN, espectáculos y pocos más—.

Adicionalmente, la dependencia de las haciendas locales de las participaciones federales implica que este nivel de gobierno no tiene que recurrir a su electorado para solicitar más ingresos para financiar sus gastos y proyectos, sino que lo hace ante el gobierno o la Cámara de Diputados federales, según quien decida.

Lo anterior ha generado una conducta pedigüeña de los gobiernos locales y ha propiciado en muchos casos, irresponsabilidad fiscal, los casos de sobre endeudamiento estatal son ejemplo de ello.

Por otro lado, existe una inconformidad creciente respecto de las fórmulas mediante las cuales se reparten las participaciones a los estados, fórmulas cada vez más complejas, difíciles de entender y que no reflejan una distribución acorde a las aportaciones de cada estado, sino que están más en función al tamaño de población o la marginalidad.

Las voces de los estados del noreste y otros más en esta crisis atestiguan esta molestia, ya incontenible.

En conclusión: la necesidad de coordinación fiscal existe, pues diferentes órdenes de gobierno deben financiar sus gastos de la misma fuente impositiva; el actual sistema de coordinación ya no sirve al propósito de la mayoría de los estados; por ello, cambiar el actual sistema de coordinación fiscal no sólo es necesario, es urgente.

Cambiarlo no será fácil. Legalmente es posible, más no es viable que un estado o varios se salgan unilateralmente del actual esquema de coordinación. De inmediato dejarían de recibir las participaciones federales.

Para cubrir lo anterior, los estados deben desarrollar su propio sistema impositivo, un ISR estatal, algo estatal similar al IVA u otros impuestos locales, tarea que llevaría más de un año al menos, y, mientras eso sucede, ¿cómo se financiaría?

Los estados tienen dos caminos: 1) construir su propio sistema tributario y, hecho esto, salirse del esquema actual de coordinación fiscal; y 2) empujar la transformación del actual esquema. Esta tarea sólo será posible en el marco de una reforma a fondo del actual sistema fiscal nacional. En mi opinión éste debe ser el camino a seguir.

*El autor se ha desempeñado como Presidente del Inegi (1985-1988), gobernador de Coahuila (1993-1999) y director de Pemex (2000).

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